回顾中国城市公共交通优先发展的成效，从宏观趋势、外部环境和不同类型城市的交通结构特征入手，对新时期城市公共交通优先发展面临的挑战进行深入分析。系统梳理了城市公共交通内涵、定位，以及城市公共交通优先发展战略实施若干要点。围绕政府与市场的关系、跨交通方式统筹协同发展，以及绿色交通内涵等提出了落实城市公共交通优先发展战略的制度建设要求。在推动城市公共交通优先发展过程中，应进一步凝聚共识，以多种方式协同融合提升城市公共交通整体效能；积极促进规划方法创新，因地制宜制定公交优先战略提质行动；始终坚持有效市场与有为政府相结合，充分发挥公共交通运营企业的市场主体作用；全面强化政府引导，将宏观调控和微观搞活相结合。

汪光焘 原建设部部长 第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员 高级工程师

研究背景

在总结近十余年中国城市公共交通发展的成效和问题基础上，本文提出在建设社会主义现代化强国的新发展阶段要统一认识、坚持改革、鼓励创新，提升城市公共交通的整体效能，引导居民优先选择乘用集约化大运量公共交通工具出行。

公交优先发展成效与挑战

2012年，国家自然科学基金委员会管理学部设置应急科学研究专款项目“我国城市交通公共交通优先发展战略研究”[1]，系统性探讨了公共交通优先发展内涵、目标、体系、策略及实施途径等。同年，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)印发[2]，强调要加快转变城市交通发展方式，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置。城市公共交通优先发展首次上升成为国家的城市发展战略，即城市公共交通优先发展战略(以下简称“公交优先战略”)，城市公共交通发展成效显著。

1 取得的成效

1）设施供给不断增强。

截至2022年底，全国(不含港澳台)已有53座城市开通运营城市轨道交通，运营线路292条，配属车辆6.26万辆，运营里程9 554.6 km，年客运量突破193亿人次。北京、上海、深圳、长沙等城市的轨道交通客运量已超过公共汽电车客运量，部分城市的轨道交通在公共交通体系中的地位已从骨干向主体转变。全国公共汽电车运营线路总数7.8万条，运营线路总长度突破166万km，公交专用车道里程达到1.99万km，城市建成区公共汽电车站500 m半径覆盖水平显著提升[3]。

2）车路装备提质升级。

截至2022年底，全国拥有公共汽电车共计70.32万辆，其中纯电动车45.55万辆，电动化比例达到64.8%[3]，能源结构转型成效显著。空调车比例达到82.1%，乘车体感舒适度全面改善。卫星定位系统覆盖率超过90%，基本实现了车辆到站时间预报的全覆盖。

3）服务模式不断创新。

为应对市场变化，各城市在面向特定需求的公共交通服务模式探索创新方面取得显著成效。截至2022年底，超过50座国家公交都市创建城市开通定制公交、旅游专线、通勤班车等特色服务[5-6]，不断满足市民对出行服务的多样化、个性化需求。

综上，自公交优先战略提出以来，公共交通对优化城市交通结构起到了关键作用。特别在超(特)大城市日渐成网的城市轨道交通引领和支撑下，城市空间格局不断优化、拓展，大客流逐步向轨道交通走廊聚集，城市轨道交通在城市出行中的主体功能得到充分发挥。各地积极探索公共汽电车运营与服务模式创新，通过进社区、发展按需响应服务等措施，不断提升居民，特别是老年人和未成年人的基本出行保障服务水平。此外，网络预约出租汽车(以下简称“网约车”)等新业态出现，在适应一般人群的特殊需求和特殊人群的需求方面发挥了积极作用。共享单车兴起和快速发展，改善了居民短距离出行难题，提供了公共交通“最后一公里”接驳服务。

2 发展中面临的问题

2.1 宏观视角下的城市公共交通发展

1）城市轨道交通和公共汽电车“两增一降”趋势加剧。

公共交通基础设施规模和运力规模持续提升。2010—2022年，公共汽电车线网长度从约63万km增长至超过166万km，车辆规模从约42万辆增长至超过70万辆，增幅分别达到163%和67%(见图1)。但是，公共交通在与其他交通方式的竞争中渐渐丧失优势，城市轨道交通和公共汽电车整体客运量呈现逐年下滑态势(见图2)。其中，全国31个省(自治区、直辖市)城市公共汽电车车均客运强度的均值仅为1.21人次·辆-1·km-1，最低的省市不足0.6人次·辆-1·km-1(见图3)。

图1 2010—2021年全国公共汽电车线网长度、车辆规模增长

资料来源：根据交通运输部公布的历年交通运输行业发展统计公报数据绘制。

 

图2 2012—2022年全国公共汽电车、城市轨道交通客运量

资料来源：根据交通运输部公布的历年交通运输行业发展统计公报数据绘制。

 

图3 2022年31个省(自治区、直辖市)城市公共汽电车车均客运强度

资料来源：根据文献[7]数据绘制。

2）运营收入难以覆盖运营成本，大规模公共交通企业陷入经营困境。

从2022年北京、上海、深圳、广州、武汉、长沙、成都等20多个城市的地铁公司公布的财务报告数据来看，只有深圳、武汉、济南、上海4座城市扣除补贴的利润为正，其余均不同程度亏损，且相比2021年，超过一半的企业利润显著下滑，最大降幅超过45%(见图4)。从2023年上半年情况来看，已披露财报数据的28座城市中，共有15座城市的地铁补贴额为2亿元以上，其中北京地铁获补贴最多，高达92.05亿元，扣除补贴外23座城市的地铁处于亏损状态(见图5)。

图4 2021年至2023年上半年主要城市轨道交通运营企业净利润变化

资料来源：根据文献[8]绘制。

 

图5 2021年至2023年上半年主要城市轨道交通运营企业减去其他收益后的净利润

资料来源：基于文献[9]绘制。

公共汽电车发展过程中，地方财政背负的长期压力和潜在风险不容忽视。北京、上海、广州、深圳等超大城市每年用于支持公共汽电车发展的财政补贴金额高达几十亿、上百亿元，随着客流的持续下降 (见图6和图7)，补贴资金的利用效率大幅下滑，单人次出行的补贴金额甚至超过10元。对于一般公共财政预算收入仅有百亿或者千亿元水平的城市而言，政府与企业在共渡城市公共交通系统改革难关方面面临的挑战更加严峻。自2021年以来，河北、山东、河南、江苏、广东、辽宁、海南等全国多省市相继出现公共汽电车停运风波，多地超过20家城市轨道交通运营企业和公共汽电车企业欠薪，引发社会稳定性风险。

图6 2010—2022年北京、上海、广州、深圳公共汽电车财政补贴

资料来源：根据文献[10-13]整理。

 

图7 2010—2022年北京、上海、广州、深圳公共汽电车客运量

资料来源：根据文献[10-13]整理。

3）网约车总量调控政策缺位，供给侧超饱和引发新一轮行业动荡。一方面，受网约车影响，巡游出租汽车客运量锐减，2022年全国巡游出租汽车客运量208.2亿人次，较2021年减少58.71亿人次，降幅22%。另一方面，网约车入行门槛较低，新型冠状病毒感染疫情(以下简称“疫情”)后更是成为吸纳其他行业冗余从业人员再就业的重要领域。仅2023年5月，全国新发放网约车驾驶员证约17.8万本，环比增长3.1%，各地发放驾驶员证总数达到558.4万本[14]，相比2020年12月289.1万本增长93.2%[15]。这一背景下，单车日均接单量从2020年末23.3单下降至2023年4月10.2单[16]，网约车市场被严重稀释。多地探索建立网约车退出机制，但存在决策滞后、无法标本兼治等问题。济南、东莞、温州等地接连发布网约车饱和预警，提醒当地网约车日均接单量不足10单，收入不足以支付保险、车辆损耗等必要开支。长沙、三亚等地相继宣布暂停受理网约车经营许可[17-18]。4）城市公共交通企业发展创新运行模式不够，机制不灵活。近年来，全国各地相继推出包括定制公交、社区公交、小型公交等在内的一系列服务产品。通过票制票价突破、运营模式创新等各项措施，促进从定线路、定车站的服务向优质优价的个性化服务拓展。当前由企业自主开展的公共交通预约服务上座率相对较高，车均客运强度的均值高达1.7人次·辆-1·km-1以上。但是面对庞大的定线路、定车站的公共汽电车系统，这类创新服务对于全面扭转运力投入产出效益低的局面依然杯水车薪，同时缺乏政府主导的制度保障，例如区域特许经营制度。

2.2 公共交通发展面临的外部环境

1）小汽车购买和使用成本连年下降，居民对公共交通的依赖性被削弱。

品牌多元化、制造成本下降、销售价格下调进一步刺激了购车需求，城乡居民私人拥有机动车数量显著提高。近30年，中国汽车生产能力大幅提高，2022年汽车产量达到2 702.1万辆[19]。截至2022年底，全国机动车保有量达到4.17亿辆，其中汽车保有量达到3.19亿辆，千人汽车保有量达到226辆[20]。机动车驾驶人数量超过5亿人，其中汽车驾驶人达到4.64亿人，机动车和驾驶人总量均居世界第一。从使用成本来看，即使将车辆折旧、保险、保养、燃油、停放等各种费用考虑在内，一台普通家用燃油汽车的使用成本也仅为2.5元·km-1左右，每日开车出行占一般家庭日均可支配收入的比例仅为5%~10%。

2）由于骑行省力、行驶速度快、使用成本低、占用空间少、“门到门”出行方便等特点，电动自行车已深入百姓家庭。

过去20年，中国电动自行车保有量从5.8万辆增长至超过3.5亿辆，已形成全球最大的电动自行车生产销售和使用市场[21]。从人均电动自行车保有量来看，上海已达到0.6台·人-1[11]，北京、广州、深圳、成都等城市也相继达到0.25~0.32台·人-1[10, 12-13, 22]，群众需求大、普及程度高。与此同时，共享电单车异军突起，据不完全统计，全国已有超过20座各类城市投放运营共享电单车，仅美团一个品牌的电单车投放总量就超过1 000万辆。由于骑行速度快(平均速度超过10 km·h-1)、费用低、续航能力强，电动自行车在一定程度上对公共交通形成了竞争和分流，是公共交通客运量下滑不可忽视的重要原因。

3）移动互联正深刻改变居民生活方式，网上办公、网上购物、网络娱乐、网络游戏等逐步成为习惯。

全国快递业务量已从2010年23.39亿件增长至2022年1 105.81亿件[23]。2023年全国外卖骑手数量已突破700万人[24-25]，网上下单已替代了部分日常出行。疫情三年更是加速了从“人找物”向“物找人”的转变，城市人均日出行次数增长相继迈入拐点，对机动化出行总量产生显著影响。

4）疫情期间的阶段性出行政策对部分居民出行方式的影响产生了永久性改变。

为降低近距离传播风险，鼓励市民优先采用非集约化交通方式出行成为疫情期间的特定政策。这一过程中，部分公共交通常旅客日渐形成新的出行习惯，包括选择个性化出行方式替代以往的集约化出行。从全国客运总量情况来看，城市轨道交通、公共汽电车和巡游出租汽车均未能回归到疫情前的水平(见图2)，发展形势不容乐观。

综上，城市公共交通优先发展具有时代性和规律性。城市交通问题的本质是提升城市的基础公共服务水平[26]，城市政府主导的城市公共交通服务是城市基础公共服务的重要方面。作为城市交通治理能力现代化建设的重要内容，城市政府在建立“政府—社会—居民”协同治理机制方面应发挥主导作用。将政府和市场主体提供的各类服务综合起来制定发展目标、发展策略和具体行动，是构建以集约化大运量城市轨道交通为骨干、各类服务相辅相成的基础性公共服务体系，提升和发挥城市公共交通服务整体效能的基本前提。

2.3 不同类型城市的公共交通发展状况

1）超大城市。

城市轨道交通是近20年超大城市建设最快、投资最大、运营成本最高的公共交通基础设施。与城市开发强度最高、城市功能最集中、就业岗位和居住人口最密集的片区相耦合是城市轨道交通线网和车站空间布局的优势。从近年来几座超大城市的交通结构变化不难看出，公共汽电车出行分担率的下滑与城市轨道交通的快速建设和网络化运营极为相关(见图8)。

图8 超大城市交通结构变化

2）特大城市。

虽然特大城市也在相继推进城市轨道交通建设，但是由于尚未连续成网，对公共汽电车出行分担率的影响极为有限。相比而言，私人汽车和电动自行车对公共汽电车出行的分流更加显著。一方面，小汽车出行依然具有很强的竞争力，公共交通出行占机动化出行方式的比例显著下降；另一方面，公共汽电车承担的中短距离出行需求被电动自行车分流明显，公共汽电车出行占全方式的比例普遍降至10%以下(见图9)。

图9 特大城市交通结构变化

3）I型、II型大城市。

I型和II型大城市的居民出行距离相对更短，每日活动链更加复杂，对个性化的出行更加依赖，很多城市公共汽电车出行比例已从早期10%~20%下滑至5%~10%(见图10)。

图10 I型、II型大城市交通结构变化

4）中小城市。

中小城市居民出行距离相对较短，电动自行车的竞争优势更加凸显，通常在交通结构中扮演主体角色，公共汽电车的地位愈加尴尬(见图11)。

图11 中小城市交通结构变化

城市中心城区规模和城市行政区域内城市形态在一定程度上决定了居民出行距离，对出行方式，尤其是通勤通学出行方式的选择产生重要影响。从上述不同规模城市的城市轨道交通、公共汽电车的出行分担率来看，势必需要构建差异化的公共交通服务体系，才能满足居民对出行的多元化、个性化需求。同时，有两个关键问题值得深思：一是对于超(特)大城市而言，在城市轨道交通陆续成网的背景下如何提升城市公共交通的整体效能；二是对于没有或仅有一两条城市轨道交通线路的大城市和中小城市而言，如何实施公交优先战略。这是研究新阶段城市公共交通优先发展对策必须回答的问题。

公交优先战略实施中面临的关键问题

1 城市公共交通内涵的再梳理

公交优先战略是国家的城市发展战略，应首先明确城市公共交通的含义与范围，由此决定了城市政府对基础公共服务政策的制定和如何提升城市公共交通服务的整体效能。实施这一战略的重要目标之一是引导居民优先选择乘用集约化大运量公共交通工具，包括城市轨道交通和公共汽电车。在定线、定班、定站的运营组织模式下，公共交通无法满足“门到门”的个性化需求，“最后一公里”和换乘的便捷性广受关注。随着定制公交、社区公交、共享(电)单车等新模式、新业态应运而生，亟须通过法律和政策进一步明确定位以引导其规范化运营和有序发展。此外，关于巡游出租汽车和网约车应归属于个性化出行方式还是公共交通的争论由来已久。实际管理中，针对私人拥有的小汽车从事以盈利为目的的道路交通运输活动，需要将其使用性质登记为营运。这意味着判断的标准并非由车型决定，而是应以服务目的来定性。

中国不同层面的官方文件中对城市公共交通均有给出定义。《城市公共交通管理条例(征求意见稿)》(2019年)给出的定义是：“本条例所称城市公共交通，是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽(电)车(含有轨电车，下同)、城市轨道交通系统和有关设施，按照核定的线路、站点、时间、票价运营，为公众提供基本出行服务的活动”[27]。公交都市建设也是以此定义建立指标体系并考核，在新业态不断涌现的当下无疑是需要优化调整的。《交通运输部办公厅关于印发城市公共交通优先发展和绿色出行典型案例的函》(交办运函〔2023〕1373号)对城市公共交通的认知也突破了轨道交通和公共汽电车的局限。2011年印发的《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754—2011)将城市公共交通运输定义为城市旅客运输活动，包括公共汽电车客运、城市轨道交通(含城市地铁、轻轨、有轨电车等活动)、出租汽车客运，以及其他城市公共交通运输[28]。《贵州省城市公共交通条例》(2021年3月贵州省第十三届人大常委会第二十四次会议通过)中规定：本条例所称城市公共交通是指公共汽车客运和出租汽车客运[29]。《江苏省公共交通治安管理条例》(2022年1月14日江苏省第十三届人大常委会第二十八次会议通过)中的定义是：“本条例所称公共交通，是指利用公共汽电车、城市轨道交通、出租汽车(包括巡游出租汽车、网络预约出租汽车)等公共交通工具为公众提供出行服务的交通运输方式”[30]。

国际城市对城市公共交通的定义也可以参考。早在1966年，美国公共交通协会(American Public Transportation Association, APTA)将公共交通行业定义为“由所有私有和公有的当地客运交通企业组成，包括公共汽车线路、有轨电车、地铁线路、长途汽车等，但不包括出租汽车、郊区铁路、观光巴士及校车”[31]。直至2004年，APTA才开始重新审视公共交通的概念，并将其定义为：“包括所有为乘客提供共乘车辆服务的地方或区域线路，这些服务包括：私有或公有公共汽车、城市轨道交通、轮渡、国营铁路、长途公共汽车、与公共交通机构签订合约的出租汽车、与公共交通机构签订合约的汽车合用服务，以及其他为老年人或残疾人提供的交通服务”[32]。2006年，这一概念再次变为“为公众提供定时的、持续的一般性或专门性交通服务”，包括公共汽车、地铁、铁路、无轨电车和轮渡，还包括为老年人、残疾人提供的交通服务，以及在公共交通机构合约管理下的汽车合用和出租汽车服务[33]。

综上，大运量公共交通工具承担的服务是实施公交优先战略的基础，但并非城市公共交通的全部，从全出行链服务供给上看，只有提升集约化大运量公共交通服务与多元化、个性化公共交通服务的总体服务水平，才能引导居民主动降低小汽车使用强度。因此，城市公共交通不仅包括城市轨道交通、公共汽电车以及定制公交等大容量、定线、定站、定班运营的交通服务方式，也应当包括采用小型公共汽电车、出租汽车(包括巡游出租汽车和网约车)、共享单车等交通工具提供按需响应的交通服务方式，与《国民经济行业分类与代码》(GB/T 4754—2011)保持共识。

2 公交优先战略的再共识

“我国城市交通公共交通优先发展战略研究”，强调城市公共交通优先发展并非一般意义上城市内部公共交通工具运行的优先，而是大力倡导集节约土地资源、节能减排、改善人居环境等要素于一体的科学的城市发展模式。其对公交优先战略内涵的具体表述为：“在城市行政区域里，通过优先配置资源，构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型企业等经营机构提供均等和高效的公共服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境”[1]。研究提出的“将城市公共交通优先发展作为国家的城市发展战略”建议被国务院正式印发的文件采纳。

2023年3月结题的国家自然科学基金重点项目“城市交通治理能力现代化理论研究”研究了城市交通问题的定位。按照党的二十大关于建设人民满意的服务型政府的总体要求，以公共行政的理念和政府改革的要求为切入点，参考公共服务以“内容和形式”作为分类方式，结合城市交通问题自身特点，提出城市交通问题归属城市的基础公共服务，依照《“十四五”公共服务规划》普惠性非基本公共服务①，进一步加强普惠性、基础性民生建设，完善共建共治共享的城市交通治理制度。因此，本文关于公交优先战略的基本认识如下：

1）城市交通问题具有极强的综合性，既需要考虑居民出行需求的差异性，也需要考虑城市整体运行的安全和效率，由此决定了城市交通服务供给所面向的是在城市生活的全体居民，而非特定人或特定群体。

2）城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平。

3）作为城市交通治理能力现代化建设的重要内容，建立“政府—社会—居民”协同治理机制的关键在于提高城市的基础公共服务水平。具体讲，城市的基础公共服务是指由政府主导，鼓励市场主体企业参与，为城市居民的生活、就业及游憩等必不可少的人和物的移动需求提供服务，是城市可持续运行的基本保障。服务的决策即交通需求与交通供给的协同管理，其核心是权衡城市可持续运行和居民权益之间的利弊关系；服务的场景即提供城市交通设施和运行服务(即城市交通网络的构建和运行)；服务的方式即政府以财政资金提供，或者经政府特许经营和监管由企业提供；服务的运行机制即城市居民纳税和使用者付费相结合。

城市公共交通是城市交通的重要组成部分，实施公交优先战略的一项重要内容是优化城市交通结构，要强调保障普通收入家庭，尤其是保障低收入家庭的基本出行权益。在城市交通问题的总体框架下，城市交通的高质量发展须全面统筹多种公共交通方式，面向个体全过程出行，提升全链条的服务水平，推动公共交通整体效能的提升。

3 公交优先战略实施的认识

政府、市场的权责与边界事关坚持公交优先战略的落地实施，能否实现跨交通方式统筹事关超(特)大城市提升城市公共交通整体效能，对绿色交通的共识事关公交优先战略的落实过程中能否可持续贯彻落实国家“双碳”目标。对于以上3个问题的合理认知与相关制度建设尤为关键。

1）政府、市场的权责边界模糊。

提升城市公共交通的整体效能能否取得成效，取决于特许经营制度和服务收费价格机制的作用能否得到充分发挥。这两项制度是政府主导提升城市基础公共服务水平的重要制度，且目的在于通过规范政府部门和运营主体之间的责权关系，保障兑现向居民承诺的服务水平。当前制度框架下，公共交通的特许经营和价格调整仍然采用行政审批的方式来管理，无论是超(特)大城市还是中小城市，都面临着政府、企业等责任边界不够清晰的困境。在《城市公共交通管理条例(征求意见稿)》中，曾提出对公共汽电车管理采取线路专营权的方式，但该文件未能正式印发。关于区域专营和线路转型两种模式，哪一种更适用于中国超(特)大城市仍需进一步论证。大运量交通的服务收费价格和补贴机制尚不完善，票价难以反映运营成本。以深圳市为例，单人次票价占居民日均可支配收入比例从2007年3.6%下降至2022年1.1%，显著低于伦敦(7.4%)、多伦多(3.7%)、巴黎(3.1%)、纽约(2.1%)和新加坡(1.9%)等城市水平。中国公共汽电车企业普遍依赖政府财政兜底，通过自我降本增效来提升服务水平的内生动力不足，市场在资源配置中的优势难以充分发挥。此外，巡游出租汽车与网约车虽然运营模式存在微小差异，但服务的却是共同市场，不同市场主体采用不同的服务收费定价机制是造成网约车服务供给过剩等一系列问题的根源。公交优先战略的贯彻执行亟须通过系统的回顾、评估和复盘取得更加广泛的共识，进一步处理好政府与市场之间的关系。

2）缺乏跨方式的统筹发展机制。

中国城市轨道交通建设与土地之间的协同问题由来已久，综合开发和土地溢价回收等机制不完善，导致城市公共交通廊道、枢纽(车站)与高密度就业岗位、居住的空间契合度低，多元化的城市功能难以在城市轨道交通车站上盖或围绕车站集中布局。以北京市为例，五环内城市轨道交通车站周边500 m人口覆盖率35%、就业岗位覆盖率44%。相比而言，东京同类区域轨道交通车站周边500 m人口和就业岗位覆盖率高达52%和78%。特别是位于城市外围的轨道交通车站，覆盖的人口和就业岗位规模不足以支撑客流的现象更为突出。作为土地与交通协同发展水平最高的城市上海、深圳都面临这一问题：2022年上海5个新城的轨道交通车站600 m半径覆盖的人口和就业岗位比例仅为15%和18%；深圳前20%(60座)的车站承担了全市一半客流(约435万人次·d-1)，后20%车站(主要分布在外围圈层)仅承担全市客流的4%(约34万人次·d-1)。在仅有一两条城市轨道交通线路的城市，这一问题更加突出，平均每站每天进站仅一两千人次(见图12)。

图12 中国城市轨道交通车站平均日进站客流量分布

资料来源：根据文献[7]数据绘制。

如上文所述，实施公交优先战略无疑应将引导居民优先选择乘用集约化大运量公共交通工具放在重要位置，亟须强化多方式统筹协同发展：

一是建立跨交通方式的统筹发展机制，不再局限于城市轨道交通、公共汽电车等有限的交通方式，将定制公交、出租汽车、共享单车(电单车)等个性化、“门到门”方式，与定线定点的大运量公共交通方式结合共同构建服务网络，处理好各种公共交通方式之间以及公共交通与其他交通方式的协同融合关系。

二是针对已有城市轨道交通运营的城市，应进一步加强统筹规划，发挥城市轨道交通与公共汽电车的各自优势，促进两者的协同互补与错位发展。通过持续调整和优化公共汽电车线网，弥补城市外围轨道交通覆盖盲区，兼顾冷僻地区线路的覆盖和基本运营服务，同时在与城市轨道交通走廊高度重合的通道内，对公共汽电车科学削减线路、压缩运力、大幅降低因重合导致的低效里程(见图13)。

图13 深圳城市轨道交通线路与公共汽电车客流走廊的重叠特征

3）对绿色交通的认知存在误区。

绿色交通是一项系统工程，载运工具的绿色集约特性不能等同于交通方式的绿色化。载运工具运行过程中，每人公里运行对应的能耗和碳排放通常被用于评估交通方式的绿色化水平。几年前，上海市城乡建设和交通发展研究院、同济大学等科研院所就城市轨道交通与小汽车的单位人公里能耗和碳排放的情况开展了专题研究，研究结论表明：将轨道交通单位人公里能耗和碳排放与小汽车进行对比，上海市中心城区城市轨道交通客运量按3.5万乘次·h-1考虑，城市轨道交通与小汽车的单位能耗水平比值约为1:10；中心城区外围及郊区客运量降至1.0万乘次·h-1，对应关系仅为1:2；在城市边缘地区城市轨道交通客运量0.25万乘次·h-1，城市轨道交通能耗已经高于小汽车。尽管涉及的内容较复杂，但有个基本认识是同一线路不同区间客流量差别影响碳排放效率。之后综合分析多项因素提出：当地铁客运强度小于0.3万~0.4万人次·d-1·km-1时，城市轨道交通比小汽车的能耗和碳排放还要高[34]。这一研究表明，城市轨道交通不是天然的绿色交通方式，其是否“绿色”还取决于区间的客流量情况等诸多因素。纵观已运营城市轨道交通的50多座城市，有36座(约占67%)城市的轨道交通网络平均客运强度低于0.5万人次·d-1·km-1(见表1)。即使在超(特)大城市，不同城市轨道交通线路间、同一线路的不同区间和时段也存在显著差异。公共汽电车也同理。由此认为，仅依靠公共交通设施运力的增供不等同于发展绿色交通，只有吸引更多人乘用大运量公共交通工具出行、提升城市公共交通整体效能，才是实现绿色出行的关键途径。

表1 2022年中国内地城市轨道交通客运强度的里程统计

资料来源：文献[3]。

 

提升公交优先战略实施 整体效能的建议

1 凝聚共识——以多种方式协同融合提升城市公共交通整体效能

坚持公交优先战略是提升城市公共交通整体效能的关键。中国仍然处于城镇化进程之中，未来预计将有70%以上人口生活在城市。城市主体形态是城市群内的大中小城市与小城镇协调发展，超(特)大城市和区域中心城市的转型发展是时代要求。让城市居民更加宜居、宜业、安全是现代化城市建设的重要标志。中国式现代化对城市和城市交通提出新要求，需要用战略的眼光解决现实问题，应坚持公交优先战略不动摇，并充分把握现代化信息技术为这一战略落实带来的重大机遇，奋力提升政府的基础公共服务能力与水平。为此，特别要强调三点：

1）讨论城市公共交通内涵的目的是提升城市公共交通整体效能。

基于对城市公共交通内涵的共识，城市政府可以统筹各类出行服务，提升城市的基础公共服务水平，引导居民优先选择乘用集约化大运量城市轨道交通和公共汽电车。鉴于城市道路资源稀缺的特点，城市政府要鼓励公共汽电车企业开展定制公交服务，尤其选用小型公共汽车提供需求响应式服务。要把握好具有个性化交通工具特点的出租汽车的规模，更多地服务于居民的特殊需求。要规范共享单车停车秩序，落实共享单车企业的责任。

2）建设现代化城市公共交通的服务体系必须因地制宜。

城市交通问题与城市的规模、定位、区位差异、形态特征、经济社会发展水平等直接关联。超(特)大城市和符合建设城市轨道交通的城市，形成和完善与城市定位和形态相协调的城市轨道交通网络仍是主要任务。在按规划有节奏地把握建设进度的同时，针对城市轨道交通车站周边集聚程度低的地区，城市政府要统筹与公共汽电车线路布局的关系以增强整体效能，还要协调各部门研究在城市更新行动中提高城市轨道交通车站客流吸引力的工程措施。

3）充分认识公共汽电车在实施公交优先战略中具有举足轻重的作用。

公共汽电车交通的特点是利用现有道路资源由公共汽电车企业提供服务，成本相对低、辐射面广，服务方式多样灵活。当前城市公共汽电车运营困难重重，可以运用信息化技术提供按需响应式交通服务。各地都有实践经验，关键是按照普惠性非基本公共服务供给原则，将企业确立为实施主体，政府为监督部门，建立区域特许经营制度，明确政府职责和企业责任，明确各方权利和义务，包括服务收费定价机制和服务水平考核标准等。

归纳起来讲，提升城市公共交通整体效能，要全面落实好公交优先战略。具体要求是遵循普惠性非基本公共服务供给原则，处理好企业和政府关系，融合协同多种公共交通方式来提供服务。具体包括：

①城市政府主导的公共交通服务是城市基础公共服务的重要方面。服务的供给要符合当地经济发展水平和社会需求，服务水平的衡量标准是让城市居民出行优先选择乘用集约化大运量公共交通工具。

②从全出行链服务供给上看，公交优先战略实施要提升集约式服务供给和多元化、个性化公共交通服务供给相结合的总体服务水平。

③公交优先战略实施体系的骨干是大运量公共交通工具承担的服务，主要指公共汽电车系统和城市轨道交通系统(符合建设条件城市)所构成的服务网络。充分发挥整体效能的关键是骨干公共交通服务网络与城市职住关系的布局，还涉及“最后一公里”服务方式和骨干公共交通网络节点的换乘效率。

④在引导居民优先选择乘用大运量公共交通工具的同时，从城市公共资源优化配置的角度出发，正确对待个性化出行需求。要提升基本生活服务能力，可结合必要的政策措施，引导居民降低私人小汽车的使用强度。支持和规范社会组织和市场主体，提供让居民有条件选择与个人支付能力相适配的出行服务，包括共享单车、出租汽车、定制公交等，形成完整的城市公共交通服务链，以服务城市居民的特定出行需求。例如，疫情期间和夜间等特定时间大运量公共交通服务未覆盖的地区，老年人、残疾人等特殊人群的“门到门”出行服务等。这些服务都是城市公共交通服务的重要组成方式。城市政府的职责是从数量上调控、服务质量上监管。

⑤大运量公共交通工具提供的服务也要充分发挥市场机制的作用，研究票价定价机制和实施特许经营制度，规范政府补贴资金，尤其是要着重发挥骨干公共交通企业自主经营能力。⑥应当采用行政法规和地方法规形式，以制度建设来保障公交优先战略的实施。

2 规划创新——因地制宜制定公交优先战略提质行动

公交优先战略的实施途径因城市而异，是各城市在国土空间、财政资金等多重约束下，针对自身发展阶段和突出矛盾制定的多种交通方式相协同、多个相关部门间具有普遍共识的统一行动部署。城市政府应在组织制订实施公交优先战略提质行动规划(以下简称“行动规划”)中发挥关键主导作用。

首先，作为城市转型发展的重要组成部分，行动规划的制定应本着尊重历史、因地制宜、科学创新的原则，围绕城市公共交通优先发展内涵框架，聚焦改善城市交通运行、提高土地效能、有序推动城市更新，引导居民优先选择乘用集约化大运量公共交通工具出行。

其次，行动规划应全面突破传统交通规划理论方法，坚持多学科交叉与系统论思维，贯穿规划、建设、运维、监管等各环节，将系统全生命周期的经济可持续、社会可持续、财政可持续、环境可持续、安全可持续等纳入技术框架。

再次，针对不同规模的城市，坚持因地制宜、因势利导，避免过高标准、过度超前。对于超(特)大城市和中心城市而言，应构建以城市轨道交通为骨干、公共汽电车为主体、中小运量和个性化服务公共交通为支撑的城市公共交通体系。对于大城市和中小城市而言，应坚持公共汽电车的主体作用，在已获批的城市总体规划(或国土空间规划)框架下确定交通走廊，采用与地方财政预算相适配的制式建设快速公共交通系统。鼓励都市圈内毗邻城市(镇)开行跨区域公共汽车，积极推动都市圈中心城市各类功能向周边城镇、节点新城(镇)延伸，促进包括就业、医疗、文化等各类资源外溢。具体行动规划方案中，应高度重视枢纽和场站的高质量建设，充分发挥其在提升公共交通整体服务水平、引导居民优先选择乘用集约化大运量公共交通工具中的作用。

3 市场主体——充分发挥公共交通运营企业的市场主体作用

坚持有为政府与有效市场相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。其关键是政府要探索建立符合城市发展水平的城市公共交通服务收费标准(价格)机制和特许经营制度，鼓励骨干公共汽电车企业提升综合服务能力。企业应更加坚定深化改革的决心，在解决企业财务的可持续和政府财政的可持续问题上要主动作为，改变企业经营理念和运行组织方式。超(特)大城市的公共汽电车企业应当主动创新服务项目和服务方式，将协同提高城市轨道交通企业效益和提高公共汽电车企业效益相结合。进入信息化时代，要支持服务于居民出行的平台公司创新服务项目，规范经营行为。公共汽电车企业应充分借助信息化技术，创新出行服务组织模式，通过资产互持，设施互通，平台共建，车辆、算力、数据等资源共享以及支付一体等一系列变革和重组，建立更加灵活的资源优化配置能力，发展出行即服务(Mobility as a Service, MaaS)新模式。

4 政府引导——宏观调控和微观搞活相结合

城市政府有关部门要加强调查研究，统筹思考宏观调控和微观搞活，将建设由城市政府主导的开放数字信息平台作为重要任务，要将平台公司和公共汽电车企业的数据资源纳入政府信息平台依法开放共享。尽早建立特许经营制度的基础示范文本，及时解决公共汽电车企业的合理诉求，创造贯彻实施公交优先战略的社会氛围。

1）中央政府有关部门。

明确公交优先战略的内涵，统一认识和共识。深入开展公交优先战略内涵的讨论，统一思想认识。无论是国务院文件，还是《城市公共交通管理条例(征求意见稿)》，都强调国家实施公交优先战略以及明确具体要求。建议不应仅停留在对大运量公共交通工具运行状态层面进行考核，亟须跳出以公共交通出行分担率作为衡量公共交通发展水平唯一指标的局限，紧密围绕公交优先战略的内涵建立和完善综合性的评价指标体系，以“门到门”完整出行链检验国家的城市发展战略的落实度。

抓紧出台引导公交优先战略实施的行政性法规。转变立法的指导思想，摆脱以行政管理权为目标的行政立法思维，组织各领域专家对涉及该战略的重大法律制度开展论证，如公众参与的服务水平评价制度、特许经营制度、大运量交通工具服务收费制度、经济可持续性论证办法等。

2）城市政府层面。

坚持土地与交通协同发展理念，发挥大容量公共交通网络在引导城市空间布局优化中的关键作用。坚持给予公共交通设施用地优先、投资安排优先、路权分配优先、财税扶持优先政策。

以全面提升城市公共交通整体运行效率(包括“门到门”出行效率)和效益(财政资金、设施运力等的投入产出效益)为目标，建立健全公交优先战略实施的后评估机制。因“市”制宜，系统总结、持续检讨各种公共交通方式在定位、优先保障及政策、运营管理等方面存在的问题。结合新基建的发展，在优先举措和实施路径上不断创新，确保城市公共交通优先发展政策的落地并取得实质性成效。

坚持数据驱动的公共交通资源整合与优化。通过数字化手段推动公共汽电车网络与城市轨道交通网络在功能、线网、车站和运营等方面的协同与融合。借助现代信息技术，在确保充分利用道路通行能力的基础上，在最需要公共汽电车提速的廊道推动公交专用车道的施划和动态管理，保障公共交通路权，提升公共汽电车出行速度。以信息化催生管理变革和创新运营组织模式，如MaaS、预约出行等。

提升城市公共交通财务可持续能力。针对多元化的投融资模式、大运量出行服务的多元化票价机制、与未来运营服务模式相适配的监管考评机制、与财政资金和设施运力投入产出效益挂钩的公共交通财政补贴机制等开展前瞻性研究。充分发挥财政资金的引导和调控作用，支持多元市场主体(特别是公共汽电车企业)参与，提高城市公共交通的整体服务水平，提升财务可持续能力。

结束语

落实公交优先战略的关键是深化改革、提升城市公共交通整体效能。在这一过程中，应进一步厘清政府的治理责任，科学权衡居民权益与城市可持续发展，从全出行链视角出发提升服务水平，充分发挥市场在资源配置中的作用，以行政法规和地方法规促进协同治理。在推动城市公共交通优先发展过程中，应进一步凝聚共识，以多种方式协同融合提升城市公共交通整体效能；积极促进规划方法创新，因地制宜制定公交优先战略提质行动；始终坚持有效市场与有为政府相结合，充分发挥公共交通运营企业的市场主体作用；全面强化政府引导，将宏观调控和微观搞活相结合。以理念、内涵、方法的系统性变革实现新时期公共交通的高质量发展。

　　注释：

　　①《“十四五”公共服务规划》中描述：非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量，推动重点领域非基本公共服务普惠化发展，实现大多数公民以可承受价格付费享有。

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