城市公共交通是关系国计民生的社会公益事业，是城市基础设施的重要组成部分，是城市生产和生活的第一道工序。近年来，随着全国各地对公共交通服务的要求不断提升，市民公交满意度却有止步不前的趋势，迫使政府寻求新的管理模式，促进公交服务质量的持续提升。新加坡作为国际公认的“公交都市”，是城市公共交通系统发展的样板和楷模。新加坡政府与时俱进的改革魄力和服务为民的管理思维，以及政府购买公交服务等市场化方面的优秀经验，对我国城市公共交通的发展具有一定的借鉴意义。

　　一、新加坡公共交通发展历程

　　(一)第一阶段：政府不干预，市场无序发展

　　1925年成立的新加坡动力公司(STC)成为主要的公共交通运营公司，而政府很少关注公交事务。在郊区，有一些个体户经营很多零散的公共汽车业务，后来逐渐发展为11家由华人运营的小型公交公司。20世纪70年代初，新加坡有11家公交公司经营117条线路，每家公司服务于不同区域，没有任何票价、路线或时间表的统一规定，公交服务质量非常落后。

　　(二)第二阶段：政府强力干预，市场缺乏竞争

　　由于认识到公交服务提高的重要性和私人小企业经营公交企业的困难，政府开始干预公交发展事务。1971年，政府强制性地将11家小型公交公司合并成为3家大公司。1973年，政府进一步将这3家公司整合，成立了新加坡巴士公司(SBS)，并于1978年在新加坡证券交易所上市。1982年，第2家巴士运营公司(TIBS)成立，以促进市场竞争。1987年，第1家城市轨道交通公司(SMRT)开始运营。

　　(三)第三阶段：政府宏观调控，市场相对有序竞争

　　2001年，SMRT公司收购了TIBS公司的公交运营业务，成立了SMRT巴士公司，TIBS公司成为SMRT的下属公司。2003年，SBS公司也开始经营轨道交通运营业务，并改名为SBS transit公司。这两家公司成为目前新加坡的两大公共交通运营商，都经营轨道交通和公交，形成了一家企业(SBS)公交强、轨道弱，另一家企业(SMRT)轨道强、公交弱，两家相对竞争和互补且相对有序竞争的格局。

　　(四)第四阶段(即现阶段)：两家国有企业独大，垄断市场，服务质量提升十分有限

　　新加坡在经历了近10年人口的快速增长带动了地铁的快速建设，两家独大的垄断性企业公交服务质量和生产效率的提升速度已经十分有限;而且人口的快速增长使得市民对公共交通提出更高的要求，市民对公交满意度呈现逐年下降的趋势，新加坡政府不得不寻求新的管理模式促进公交服务质量的持续提升。自2008年，新加坡政府开始研究公共交通运输采用外包模式的英国伦敦、韩国首尔和法国巴黎等经验以求寻找改革方向，并采用竞标方式把有利可图和盈利较低的线路“捆绑”起来供业者投标经营。因此，2014年在原来两大企业垄断的公交经营期限到期后，将其中的部分公交服务进行服务外包，将原有的市场主导行为转变为一种公司合营的体制。此次改革，新加坡政府希望通过激烈的竞争，来整体提高公共交通的服务素质。

　　二、新加坡政府购买公交服务改革模式的核心问题研究

　　(一)厘清政府与企业的关系，合理地将政府与企业的社会职责分开

　　在新加坡这次公交改革的探索中，可以发现其改革的核心思想是转变政府职能，通过全球竞标方式发挥市场在配置公共交通资源方面的基础性作用，并通过合同、合约等方式明确政府的“管理”职责和企业的“经营”职责，政府与企业各负其责、协调运转、有效制衡。政府职能主要包括：负责线路的规划，负责提供场站、枢纽、车辆等基础设施，负责提供车队管理系统等运营所需设备，负责设定最低服务标准和要求，负责向运营商支付固定的服务费，负责对运营商进行监管与奖惩考核，实现对公交事务进行有效的管理。运营商职能则主要包括：负责线路的运营及管理，负责所租赁资产的维护，负责做好人力、安保、乘客服务等内部管理工作，负责按照合同约定以及政府设定的路线、标准，以最少的投入向社会提供最优质的服务。

　　(二)区分行使主体，将资产所有权和企业生产经营权分开

　　按照现代企业制度和公司法人治理结构，资产所有权和企业生产经营权的行使主体即所有者和经营者应当是分离的。以新加坡第一次招标为例，3个公交枢纽站、380辆车以及车队管理系统等资产都由政府来提供，是政府的公有资产，而公交运营商则可以通过租赁的方式使用政府提供的车辆和运营所需的设备，对公交线路进行运营管理。这种方式其实就是通过运用市场经济手段，对以公交场站、枢纽、线路等公共交通资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源在结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现建设投入和产出的良性循环、公共交通服务的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

　　(三)按照政府购买公共交通服务的思路，实施票款收入和成本支出分开核算

　　新加坡政府作为购买主体，采用公开招标的政府采购方式确定运营商，再按照合同管理要求，与运营商签订合同，明确所购买公交服务的范围、标的、数量、质量要求，以及服务期限、服务费支付方式、权利义务和违约责任等，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务质量的考核。运营商则须严格履行合同义务，保证服务质量，对应承担的运营、管理和租赁维护等费用进行细致、精准的成本核算并报价，既要保证满足政府要求，又能保证运营商不致亏损，并由政府支付固定的服务费，但营业所得的票款等收入则全部归属政府。这种购买方式，其实就是通过发挥市场机制作用，把应由政府来向社会公众提供的公交服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备一定资质、条件的运营商承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

　　(四)建立一套系统科学的考核奖惩机制

　　政府作为公交运营的购买者，制定了科学的考核框架，以此来考核运营商服务。新加坡政府对运营商的考核指标包括：服务的可靠性、首末班车的准点率、车辆维护、公交枢纽和场站维护、票务系统维护。根据对运营商运营服务质量的评估，给予运营商最高10%的年度服务费奖励，以及最高10%的年度服务费惩罚(见表1)。通过考核奖惩机制的建立，激励运营商为乘客提供更加可靠的公交服务;对运营商维护资产不符合要求的进行惩罚，以保障政府资产，并保障公交运营服务不受影响。

　　表1新加坡政府购买服务考核的奖惩机制

　　三、新加坡公交改革模式对我国城市公交改革的启示

　　结合当前国家改革发展和城市公共交通发展面临的新形势，新加坡公共交通运营管理改革的成功实践具有重要的借鉴意义。

　　(一)总体而言，我国城市公交的发展阶段与新加坡公共交通发展历程基本相似

　　20世纪20年代，我国城市公共交通企业多以官办或商办为主，规模小、车辆旧、服务能力低，城市公共交通总体发展十分缓慢。1949年～1978年，我国处于社会主义计划经济体制时期，城市公共交通行业实行由政府直接投资、国有企业垄断经营，这种体制导致企业经营上的依赖性，管理水平落后，城市公共交通运力利用低效，企业经营困难，服务质量难以保证。20世纪80年代开始，在社会主义市场经济体制改革的推动下，各城市开始逐步放开公共交通行业的准入门槛，逐步开放公交市场和进行国有公司改制，但是由于没有明确的公共交通市场化运营机制，城市公共交通在市场化改革进程中出现了一些问题，影响了城市公共交通整体效率的发挥。2004年至今，国家提出了公共交通优先发展战略，许多城市的公交市场化改革被叫停，上海、北京等城市重新回归几家国有企业垄断市场的局面。

　　这种局面与新加坡改革前所处阶段基本相似，如何打破这种局面，合理优化公共交通资源配置，持续提升公共交通服务质量和生产效率，是值得我们思考的问题。

　　(二)建立合理的公交运营模式，必须从政府、企业、乘客三个角度兼顾考虑，明确各自的权利和义务

　　政府层面，首先要落实“政府调控、市场运作”的特许经营、竞争性招标制度，公共交通作为有限开放的市场资源，也必须充分发挥市场机制的调节作用。其次，要明确政府和企业的职责权利，实现政府管理与企业运营的有效分离，在城市公共交通系统中，政府是普遍服务义务的承担主体，企业是依据市场经济法则经营的独立主体，应突出强调政府在宏观决策、战略规划、市场监管、综合协调等方面的职能，而将运营、维护等具体职能交由企业执行。企业层面，作为公交服务具体的提供者，应按照协议要求提供运营服务，公交企业更应清楚了解其运营成本构成，有效实现成本规制，同时公交企业要公开透明其经营收支状况，作为获取财政补贴、政府调整票价的基本依据。乘客层面，要承担获取公交服务的成本，在乘客经济能力承受范围内，结合公交运营实际成本，建立公共交通票价整合收费或调整机制。

　　(三)推动政府购买公共交通服务改革是我国城市公共交通可持续发展的必然趋势

　　近年来，国家相继出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号)等文件。2016年2月财政部、交通运输部《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号)明确提出：城市公共交通运输服务作为服务事项之一，可通过政府购买方式，逐步交由社会力量承担。因此，城市公共交通领域实施政府购买服务已然成为发展趋势，可以更好地发挥市场在资源配置中的决定作用，推进城市公共交通体制机制改革，提升公交服务质量和乘客满意度。目前，我国许多大中小城市都在积极探索政府购买公交服务的体制机制改革，例如佛山、东莞市凤岗镇、承德市宽城县等推行以“线路运营服务采购”为核心的模式，深圳、青岛、杭州等城市推行以“成本规制补贴”为核心的模式，重庆、广州、荆州等城市推行以“财政补贴或财政补贴专项资金”为核心的模式。